“真正的问题不是产业政策是否值得推行，而是产业政策应该怎么做好”
文 |钟益
2020年以来，美国先后通过了《基础设施投资和就业法案》（1.2万亿美元）、《2021年芯片和科学法案》（2800亿美元）以及《通胀削减法案》（4370亿美元），体现出拜登政府将美国经济转型、重振本土制造业视为重要任务，这些法案带有鲜明的产业政策特点。
长期以来，关于产业政策的辩论从未停歇，支持者认为其对经济增长和结构转型至关重要，反对者则认为其会导致腐败和效率低下。尽管美国主流经济学家长期以来一直强烈反对产业政策，但事实上，美国从第二次世界大战以来就开始运用产业政策应对不同时期的挑战。
因此，作为观察美国产业政策变化的第一步，有必要回溯美国过去的产业政策，梳理总结政策的类型、规模和效果，以便于更好地理解美国当前的产业政策及其可能带来的影响。
产业政策的定义与分类
（一）产业政策内涵与主要工具
产业政策（Industrial Policy）一直受到广泛讨论，但经济学家对其定义仍未达成共识。观察美国的产业政策，首先需要对产业政策的定义以及所涉及的工具进行明确界定。
本文借鉴Juhász, Lane & Rodrik（2023）的定义，将产业政策定义为那些明确针对经济结构转型以追求某种公共目标的政府政策。其中，产业政策的目标通常是促进创新、生产率提高和经济增长，但也可能是为了应对气候变化、促进落后地区发展、鼓励出口或者实现进口的替代等。
由于产业政策以结构转型为目标，因此它的一个关键特征是具有选择性。政策相关表述可能是：“我们提倡 X，但不提倡 Y”，而后半句通常比较隐晦。这样定义使得产业政策不仅包括传统意义上与促进钢铁、半导体、航空等制造业发展相关的政策，也包括了对服务业、特定类型研发的支持政策。
产业政策有多种实施措施。产业政策工具包括但不限于：
（1）补贴。这是最常见的产业政策之一，一般是针对特定类型的出口、投资、研发等；
（2）进口保护措施。如关税，通过调整商品相对价格保护国内的特定产业；
（3）特定公共投入，如特定目的提供土地或者对人员进行针对性培训；（4）财政拨款；
（5）针对特定行业、企业的国家贷款；
（6）针对特定行业、企业的政府融资担保；
（7）国家采购等。
过去十五年，全球产业政策呈现出被普遍使用、政策精细化、高收入国家使用更频繁及针对有选择性部门的特点。Juhász et al.(2022)使用基于文本的方法分析了全球关贸数据库（GTA）中自2008年以来的全球商业政策详细信息，发现了产业政策的四个基本事实：
一是产业政策相当普遍并且持续增长。GTA中四分之一的政策被归类为产业政策，同时产业政策使用数量从2009年的462个增加到2018年的1000多个。
二是产业政策具有技术性和精细化的特点。产业政策倾向于采用补贴和出口相关措施，并且明显更针对特定公司。产业政策工具按照重要性（使用数量）从大到小排序为：贸易融资、国家贷款、财政补助、外国市场的财政援助、本国采购、贷款担保和进口关税（图1）。
三是产业政策使用不均衡，严重倾向于高收入国家。产业政策使用最多的前20个国家中，有12个国家是收入最高的前五分之一国家，其中美国排第四位（图2）。
四是大多数国家的产业政策针对的是在国际贸易中更具比较优势的部门。
资料来源：Juhász et al.(2022)
资料来源：Juhász et al.(2022)。 注： 括号中的数字是指一个国家在收入分配中的地位。 根据2010年人均国内生产总值，“1”是收入最低的五分之一国家，“5”是收入最高的五分之一国家。
（二）产业政策的理论支持与主要争议
正如诺贝尔经济学奖得主迈克尔·斯宾塞（Michael Spence）所言，真正的问题不是产业政策是否值得推行，而是产业政策应该怎么做好。支持产业政策的经济学理论依据主要是解决外部性等市场失灵问题，而反对者则普遍担忧“政府是否有能力挑选赢家”。
Juhász et al.（2023）认为普遍达成共识的、支持产业政策的经济理论依据至少包括以下三个方面：
一是外部性。分为正外部性和负外部性，正外部性的典型例子就是知识的溢出效应；负外部性的典型例子是依赖国外对稀土、半导体等关键原材料、商品的供给，导致出现国家安全的负外部性。
二是协同和集聚效应。单个生产者之间可能存在协同失败的情况，此时政府干预可以帮助生产者达到更优均衡。
三是提供特定的公共产品。私人部门的生产依赖于公共产品，如法律法规、教育和基础设施建设等。通常来说，公共产品是不具有选择性的，产生的是全面的利益。但实际上，某些生产者对公共产品的需求高度依赖于公共产品的性质和地点。
例如，基础设施资金可以用于建设港口或者建设公路，根据政府所做的不同选择，不同种类的生产者可以从中获益。又如，工人技能对不同部门是有针对性的，政府必须选择要对工人事先进行哪些方面的培训。在这些情况下，政府就必须选择哪些应该优先成为公共品，这就属于本文所定义的产业政策。
而国际上对产业政策持怀疑态度主要是基于“信息缺陷”（information shortcomings）和“政治俘获”（political capture）两方面考虑，认为政府很难挑选赢家。
其中，信息缺陷是指政府很难充分了解上述市场失灵的原因和严重程度，不能准确识别存在缺陷的相关公司、行业或者市场，从而无法做出正确的决策。这意味着，在政府不能做到“无所不知”的情况下，一个积极的政府将无法实现产业政策的目标，很大程度上可能会支持那些没有积极溢出效应的经济活动，并浪费经济资源。
政治俘获是指产业政策会诱导企业寻租、滋生腐败。一旦政府开始为企业提供支持，私营部门就很容易要求并获取扭曲竞争的利益。企业家将会寻找寻租空间，而不是寻找扩大市场和降低成本的方法，最终可能导致部分私营企业得利而不会做大社会“蛋糕”（Rodrik,2009）。
对于产业政策的支持者而言，上述两种反对理由并不足以否定产业政策。因为在教育、卫生、基础设施等方面，也可以提出类似的反对意见，但人们却普遍认为政府有必要干预这些领域。
例如，几乎没人反对政府需要制定教育政策，尽管教育的外部性往往难以确定，而且内部游说团体(如教师工会)可能会变得过于强大。问题不是要不要制定教育政策，而是应该如何制定教育政策。因此，与产业政策相关的真正问题不是“是否应该制定产业政策”，而是“应该如何制定产业政策”（Rodrik,2009;2019）。
（三）评估产业政策效果较为困难
综合评价和衡量产业政策是较为困难和复杂的。成功的产业政策至少需要从以下三个方面评价：（1）是否实现了预期的结构变化；（2）是否真正缓解了市场失灵；（3）成本是不是太高，即有没有给产业链上下游或者经济的其他方面造成太多扭曲。
一方面，产业政策工具是复杂的，有些工具更好观测和量化，例如补贴、财政拨款等；有些工具更难观测，例如通过关税、限制出口来调整产品的相对价格；还有一些工具观测难度很高，例如政府对企业的“管理”和“指导”，这也是许多国家常用的工具之一。另一方面，实现某个经济结构改变的目标的产业政策可能采用多种工具组合，而且工具组合很可能是动态变化的。
美国2020年以前的产业政策
美国的产业政策历史悠久，最早可以追溯到美国第一任财长亚历山大·汉密尔顿以及他于1791年发表的《制造业报告》，通过高关税政策保护和促进了美国北方的新兴制造业发展。尽管美国主流经济学家长期以来一直反对产业政策，到20世纪末，产业政策已经“失宠”，简单的市场经济模式没有为政府有选择性地干预以促进特定地区、特定产业提供任何理由（Eichengreen,2023），但事实上美国从第二次世界大战以来就开始运用产业政策应对不同时期的挑战（Bonvillian,2021）。
本文将从三个角度来观察美国产业政策的历史，以2020年为分界点，梳理总结此前美国产业政策的特点和效果，以作为观察产业政策的新变化、新趋势的对比基础。其中：


第I类：针对特定行业政策，是指那些明确针对某一具体行业实施的产业政策，例如针对钢铁、半导体等特定行业，主要采用贸易类政策 （关税等） 、直接补贴、税收优惠以及其他财政金融支持工具；


第II类：支持研发类政策，是指那些旨在实现技术创新和商业应用的产业政策，主要采用研发税收抵免、直接补贴等工具；


第III类：针对地方（区域）政策，其中“地方性”体现在有意识地针对特定地点进行干预，往往带有实现区域平等发展等目的。
需要说明的是，由于产业政策本身具有复杂性，上述分类难免存在交叉。例如，某法案中可能既有支持行业研发的大规模资金投入（第II类），又有针对该行业的高关税以及护栏条款（第I类），同时还强调政策倾向于低收入地区（第III类）。
但这种分类能够抓住美国产业政策的演变历史，便于观察：
（1）美国在哪些行业实施了产业政策，使用了什么样的工具，规模和效果如何；
（2）支持研发类政策在美国科创发展中发挥了重要作用，有必要对其运作模式、资金投入规模、运行效果等进行梳理总结；
（3）随着区域不平等问题加剧，针对地方的产业政策愈发得到重视，这类政策有什么特点、对减少地区间收入差距是否有效也值得关注。
第I类：针对特定行业政策
这类政策的主要目的或者是保护新兴产业，或者出于战略需求发展某些特定行业，或者是保护就业，最常见的实施工具是保护性关税或非关税壁垒等贸易措施，也包括补贴、税收优惠、政府采购等其他措施。
Hufbauer & Jung(2022)研究了过去50年美国产业政策中针对特定行业的产业政策，并对其在“是否提高国际竞争力”“是否以合理成本制造就业机会”以及“是否推进了行业技术前沿发展”三个方面进行综合评价，其中钢铁、纺织品和服装、汽车、半导体和太阳能电池板五个行业是突出的案例（详见表1）。
第一，钢铁行业主要通过贸易政策保护就业，但挽救一个工作岗位给钢铁消费者带来的成本高昂。美国保护钢铁行业主要采取的政策工具包括：一是通过征收反补贴税和反倾销税来抵消外国补贴，二是间歇性设置特别保护制度，包括“自愿”进口限制(VRAs)、“自愿”出口限制(VERs)、保障关税或国家安全关税等。
但是最终结果却不让人满意：一是钢铁行业的国际竞争力并未得到提高。2019年高价值钢铁出口占国内产量的8%，与1970年水平相当；二是保护就业成本巨大。例如，特朗普的国家安全关税使钢铁消费者每年为钢铁行业拯救的每个工作岗位花费约90万美元，是钢铁行业2019年平均薪酬（5.9万美元）的十几倍；三是钢铁行业技术也未明显提高。过去50年以来，最大的技术进步是小型钢厂的兴起，从废钢中制造的钢材种类越来越多，但这也并不是贸易政策带来的结果。
第二，纺织品及服装行业通过贸易措施来保护就业，但同钢铁行业一样成本高昂。美国保护纺织品及服装行业主要采用限制进口和高关税的措施，但该行业的生产率并没有得到显著提高，每挽救一个工作岗位给纺织品和服装产品的消费者带来的损失分别是140万美元和160万美元。
第三，汽车行业的产业政策目的是应对国际竞争、促进产业发展，其中汽车装配行业比汽车零部件行业受益更多。美国汽车行业的产业政策主要采用限制进口、规定“国产成分要求”的措施，到2020年许多贸易限制已经成为历史，但仍主要保留了两方面政策：一是国内成分要求，即美国生产的零部件占制成汽车的比重，1994年生效的《北美自由贸易协定》（NAFTA）要求北美制造含量62.5%，而在2020年重新谈判并成为《美墨加协定》（USMCA）时，比重提高到了75%；二是25%的“鸡肉关税”（Chicken War tariff），确保重型卡车和皮卡将在北美制造。在产业政策效果上，汽车装配行业整体好于汽车零部件行业。
第四，半导体行业的产业政策是为了应对国际竞争（主要是日本）、促进产业发展，其中要求市场开放措施比反倾销更有效。2020年以前的美国半导体产业政策可以划分为两个阶段：
第一个阶段是半导体初始发展阶段（1950年代中期至1960年代中期），国防部通过采购支持行业发展，此阶段联邦政府采购量占半导体产量的30-40%，到1970年代采购比重已经下降至10%；
第二个阶段是应对日本半导体行业威胁（1980年代），主要采取了两方面行动：一是于1986年要求日本市场向美国生产商开放，美国公司在日本市场的份额在五年内从暂停协议前的10%左右上升到“略高于20%”；二是对日本在美国和第三国市场的销售采取反倾销行动，但反倾销行动并不成功，反倾销税在1991年到期。
总体来看，要求市场开放取得了不错的效果，提升了美国半导体行业在日本的市场份额，同时市场开放扩大了美国生产规模，创造了新的就业机会。但由于半导体生产基本上需要高技能的组装工人，随着时间的推移，更多的工作岗位转移到了国外。
第五，太阳能板行业的产业政策主要是为了减少进口、促进行业发展，其中税收抵免比通过贸易措施更有效。2020年以前的太阳能板行业的产业政策分为两个阶段：第一个阶段是从1978年开始，使用巨额税收抵免（10%）加速太阳能电池板的安装；第二个阶段是从2012年开始，通过各种贸易措施减少太阳能电池板进口并促进国内企业发展，包括征收反倾销税、反补贴税、征收关税等。
总体来看，税收抵免更加有效。一是太阳能板行业国际竞争力整体较弱。其中，税收抵免加速了太阳能电池板的安装，从而促进了太阳能发电成本的快速下降，但2015年美国的太阳能电池和组件产量仅占全球的2%。而各种贸易措施也没能阻止太阳能电池板进口持续上升、出口持续下降；
二是增加就业来看，税收抵免阶段每增加一名工人税收抵免额约为2.3万美元，成本仅约为每个新增岗位工资（4.5万美元）的一半，而贸易措施成本略高于行业的平均工资；
三是从促进创新来看，巨额的税收抵免促使太阳能电池板的快速安装，利于太阳能工业技术突破；而贸易措施则很大程度地抵消了技术突破带来的价格下降，减缓了采用太阳能的步伐。
从上述五个典型例子来看，高关税等“防御性”的贸易保护类政策虽然可以减少失业，但成本往往是高昂的。钢铁和纺织品及服装行业每挽救一个工作岗位给消费者带来的成本是行业工人平均工资的数十倍。而要求开放外国市场等“拓展性”的政策更可能取得成功，任何外国市场壁垒减少，都能够通过扩大销售和增加就业机会使美国企业受益。
表1 贸易类措施的五个典型行业
资料来源：Hufbauer, G. C., & Jung, E. (2021). Scoring 50 years of US industrial policy, 1970–2020. Peterson Institute for International Economics，作者整理。
第II类：支持研发类政策
支持研发类政策往往是为了实现技术创新和商业应用，美国通常通过设立政府部门管理的研究中心，选择想要突破和发展的技术方向，竞争性地向行业、高校提供研发资金，以此推动技术创新。
这种模式很容易成为产业政策中最成功的模式，美国政府资资助研发项目呈现高回报率，成功项目回报率在20%到67%之间（Elk et al.,2019）。这有赖于美国大学在研究领域的支持，以及允许私营部门（包括企业和大学）将研究成果商业化，通常只需向政府支付少量或不需要支付特许权使用费。
1980年以前的《联邦采购条例》要求联邦承包商或其发明人将合同项下的发明转让给联邦政府，除非保留更符合公共利益。而1980年通过的《贝多法案》（Bayh-Dole Act）则允许获得联邦资助发明所有权的联邦承包商（主要是大学）可以保留专利所有权，从而使大学在研究成果的商业化中获得利益。以下是几个政府支持研发的典型例子。
1、美国国防部高级研究计划局（DARPA）
DARPRA支持技术发展和后续政府采购的模式在20世纪下半叶电子、计算机和互联网创新浪潮中发挥了核心作用（Bonvillian,2021）。DARPA于1958年成立，隶属于美国国防部，目的是在1957年苏联成功发射人造卫星（斯普特尼克危机，Sputnik crisis）后保持美国的军事优势。当时美国一直认为自己在导弹和航空领域处于领先地位，并曾经在苏联成功发射史普尼克1号前尝试过两次人造卫星发射，但均以失败告终。
斯普特尼克危机促使了美国国家航空航天局（NASA）和国防高级研究计划局（DARPA）的成立。其中，NASA通过阿波罗登月计划创造了主要的太空技术和卫星通讯部门，并且实现了大规模商业化。DARPA则建立了一个支持创新的体系，支持研究、开发、原型设计、测试等流程，并经常创造最初的市场。
DARPA前代理主任Ken Gabriel描述DARPA的核心特征是：
（1）不是一个广泛的研究组织或实验室，而是一个推动特定技术项目的“项目”机构；
（2）主要是一个“国防”机构，应该充分利用其在国防部的存在来推动其技术的发展；
（3）主要致力于突破性创新的“高级”阶段，而不是国防部其他部门关注工程。
DARPA的运作模式是通过向学术和行业合作伙伴提供研发资助来运作，而对于具体资助哪些项目由DARPA项目经理做出，项目经理约100名，有3-5年任期。在过去的二十年中，DARPA 的预算资金一直保持稳定，大约每年35亿美元（以2019年不变美元价格计算）（Hufbauer & Jung, 2022）。Bonvillian & Van Atta（2011）总结了DARPA的项目经理制与其他研究机构不同的隐含规则（详见表2）。
DARPA在非完全军事领域取得成功的项目就超过20项（详见表2）。其中，DARPA最著名的技术成之一就是促进了个人计算机和互联网的发展。DARPA开发的阿帕网（ARPANET）是世界上第一个运营的数据包交换网络，为地理上分离的计算机网络共享数字资源奠定了基础，是全球互联网的鼻祖，在“信息革命”中发挥了核心作用。
1968年，美国国防部高级研究计划局与BBN科技签订合同，建造了第一批路由器，ARPANET在1969年进行了首次演示。《经济学人》称DARPA“塑造了现代世界”，气象卫星、全球定位系统、无人机、隐身战机技术、语音接口、个人计算机和互联网等至少可以部分归功于DARPA，并且DARPA的成功也激励了世界各国政府成立类似的研发机构。
资料来源：Bonvillian & Van Atta（2011）；Hufbauer & Jung（2022）
2、能源转型相关研究计划
2008年以来，为应对气候变化，美国能源部Department of Energy（DOE）成立了一系列新的研发机构，同时通过：
（1）新能源技术的税收优惠；
（2）能源部提供担保融资；
（3）在能源项目需要推进时进行政府采购；
（4）某些地方政府制定新能源技术的标准等方式，促进相关研究成果转化为实际的技术进步。
能源转型相关的研究中心主要包括：
一是能源前沿研究中心（EFRCs），每年向竞争性挑选的大学和实验室团队提供300万至500万美元，致力于与能源技术突破性进展相关的基础研究；
二是包括太阳能、先进核能、电池、关键材料和建筑的五个能源创新中心。EFRCs在基础研究领域寻找新的能源机会，而这些能源创新中心则致力于推动新兴能源在更大规模上向商业化方向发展，每年大约获得2000万美元；
三是美国能源部高级能源研究计划署（ARPA-E），每年投资约3亿美元，是仿照DARPA建立的机构；
四是美国能源部能源效率和可再生能源办公室（EERE）的“阳光计划”每年投入约7000万至1亿美元进行研发，以推动技术和工艺进步，到2020年使太阳能的成本与化石燃料相比具有竞争力（详见表3）。
但整体来看，这些方案都没有达到能源转型所需要的投资规模（Bonvillian，2021），有成功的案例（特斯拉），也有失败的案例（Solyndra）。2008年对特斯拉的资助使其免于破产，但2011年获得5.5亿美元贷款的太阳能电池制造公司Solyndra破产使得联邦政府对产业政策采取更加审慎的态度。
资料来源：Bonvillian（2016）
3、围绕先进制造业的公共研发政策
先进制造业的公共研发政策是为增强美国制造业竞争力，主要通过建立制造业研究中心模式进行，联邦政府投资对私人投资有2-3倍的拉动作用，但是整体投资水平相对制造业转型所需水平而言严重不足。
该类产业政策的目的是促进制造业创新，提高美国制造业的竞争力，增强制造业研发基础设施，引领全国制造业创新的机构是美国制造业协会（Manufacturing USA）。
2010年以后美国开始反思制造业政策，2000-2010年的十年间，制造业就业下降了三分之一，被归咎于是“来自于中国的全球竞争，而不是制造业生产率提高”。制造业固定资产投资下降，IT产品贸易逆差巨大，众多美国工人失去了中等技能的工作，转而从事低端服务业的工作，从而导致收入不平等加剧，引发社会动荡。
十年间，美国制造业逐渐从“本国创新，本国生产”转变为“本国创新，外国生产”，将生产外包给成本更低的外国制造商。但生产实际上是创新的一部分，因为制造业需要与技术匹配的高度创造性的生产高技术，也会引发国家和企业对科学的投入，以满足设计和成本要求。因此，如果制造业是创新的一部分，那么“在那里生产”就有“在那里不断创新”的风险（Bonvillian，2021）。
2011年6月，总统科学技术顾问委员会建议成立“先进制造业伙伴关系”(AMP)。2012年宣布成立国家制造业创新网络（The National Network for Manufacturing Innovation），呼吁国防部、能源部、国家科学基金会和商务部的国家标准和技术研究所联合努力，创建一个由15个地区研究所组成的网络。
2016年9月，该项目被命名为“美国制造业协会”（Manufacturing USA），其实质是一个全国性的公私合作网络，通过在技术、供应链和劳动力发展方面的合作来支持这项工作，以确保美国在先进制造业方面的全球领先地位，该网络包括美国商务部、国防部、能源部、16个资助的制造业创新研究所，以及其他6个联邦伙伴机构——美国国家航空航天局、国家科学基金会、卫生与公众服务部、农业部、教育部和劳工部。
其中，16个制造业创新研究所与大学和工业界合作，各自围绕先进制造技术的特定领域（电子、材料、能源和环境、数字和自动化以及生物制造等）进行应用研究、参与区域制造业生态系统并提供劳动力教育。根据Manufacturing USA最新年报，2021财政年度这些研究所开展了700多个工业界高度优先的应用研究和开发项目，并与2300多个成员组织合作执行这些项目。
研究所的成员中，63%是制造企业，72%是中小型制造企业，是美国供应链的关键组成部分，超过9万从业人员。除了1.27亿美元的基础联邦资金外，这些研究所还从州、联邦/大流行病和私人基金中吸引了3.54亿美元的资金，联邦资金与其他资金比例为2.8:1。
但是，整体来看，联邦政府对研究所资助总额相对于制造业转型所需水平而言，投资严重不足。每年约1.27亿美元的联邦政府投资很难对一个2万亿美元的制造业部门产生重大影响。
资料来源：Manufacturing USA官网，作者整理。
资料来源：Manufacturing USA官网，作者整理。
第III类：针对地方（区域）政策
针对地方（区域）政策是产业政策的另一个视角，需要满足两个条件：一是这类政策是产业政策（明确针对经济结构转型以追求某种公共目标的政府政策），二是“地方性”体现在有意识地针对特定地点进行干预，往往带有实现区域平等发展等目的。
对于这类政策，支持理由可能是出于公平的考虑，也可能是为了经济集聚，但同时也存在对政策有效性的质疑。一是如果工人在目标地区和非目标地区重新安置来套利，那么政策可能是无效的；二是如果知识溢出的正外部性需要把目标放在已经比较富裕的地区，那么就需要在公平和效率之间进行权衡（Glaeser & Gotlieb, 2008）。
美国早在20世纪50年代就开启了针对地方（区域）的产业政策，其中规模最大、历史最悠久的地方项目就是田纳西河谷管理局（TVA），在20世纪50年代的五年时间里达到了90亿美元（按照2022年美元价格计算）的总支出水平。但近四十年以来，美国联邦政府一直不愿意在国防部门以外的领域与针对地方的产业政策进行接触。随着地区间差距不断扩大，这类政策正在重新回到人们视野，《2021年美国救援方案法》、《两党基础设施投资法案》和《2021年芯片和科学法案》中针对地方的产业政策总金额高达800亿美元（Muro et al.，2023）。
Kline & Moretti（2014）研究发现，一方面，田纳西河谷管理局(TVA)加速了田纳西河流域的工业化，并且以高工资制造业就业机会的形式为该地区带来了持久的收入提高。其中，农业部门就业在补贴作用下实现了大幅增长，但是在补贴结束后就出现大幅收缩。而制造业就业在补贴结束后仍然持续增长，这表明制造业部门存在集聚经济。由于制造业的工资高于农业，劳动力转移在很长一段时间内提高了田纳西流域的总收入。
另一方面，对于针对特定地方或者区域所创造的收益是否会被其他地区的损失所抵消的问题，他们的研究发现TVA既通过基础设施的改善直接影响国民经济，也通过集聚经济间接影响国民经济。其中，TVA的直接投资显著提高了国家制造业生产率，在1940年至1960年间将美国制造业的生产率提高了大约0.3%，收益大于该计划的成本。然而，TVA地区的集聚收益被该国其他地区的损失所抵消。
本文作者系中国金融四十人研究院钟益。